[摘要]社會矛盾糾紛的多元化、復雜化呼喚多元化糾紛解決機制的出現(xiàn)。多元化糾紛解決機制可以滿足不同主體的利益需求，更好地解決各類糾紛。要樹立多元化糾紛解決的理念，加強和完善我國多元化糾紛解決機制，以更為高效、妥當?shù)鼗馍鐣芗m紛。

[關鍵詞]多元化；糾紛解決機制；構建

[作者簡介]張凱（1980—），男，陜西禮泉縣人，西藏區(qū)委黨校行管教研部，講師。（聯(lián)系方式：13989090057；kai1025@163.com）

一、多元化糾紛解決機制的內(nèi)涵解讀

社會糾紛的產(chǎn)生是社會發(fā)展中正常和必然的現(xiàn)象，但社會糾紛如若得不到及時有效化解或處于失范狀態(tài)，則既會使糾紛主體的權益得不到救濟，又會對良好社會秩序的形成造成壓力甚至帶來破壞。因此，有糾紛就必須有救濟，就需要通過有效的糾紛解決機制對社會矛盾糾紛進行化解、減少乃至預防。所謂糾紛解決機制，是指為解決糾紛而創(chuàng)制的各種糾紛解決方式的總和，包括訴訟、仲裁、調(diào)解及其他任何在第三方主持或參與下解決糾紛的方式。[1]“多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和運作方式相互協(xié)調(diào)地共同存在，所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。”[①]

多元化糾紛解決機制是相對于單一的糾紛解決機制而存在的。其意義在于避免將糾紛的解決僅僅寄予某一種制度、程序、規(guī)則來處理，防止糾紛解決途徑的單一化所造成的效力低下、糾紛解決機制不暢，最大限度地滿足社會主體多樣性、多層次的需求。其實，無論何種糾紛解決模式，只要不違反法律的基本原則和精神且能夠合理妥當?shù)慕鉀Q糾紛，都應當被納入多元化糾紛解決機制之列。構建多元化糾紛解決機制，其實質性意義就是要在發(fā)揮訴訟解決糾紛機制主導作用的同時，廣泛運用各種非訴訟資源在糾紛解決中的獨特地位和功能，并使訴訟與非訴訟糾紛解決機制之間形成功能互補、良性互動、程序銜接的有機統(tǒng)一的多元化糾紛解決體系，從而形成解決社會糾紛的強大合力。多元化糾紛解決機制的優(yōu)勢在于：可以為社會和公眾提供多種多樣的糾紛解決方式，使得當事人能夠根據(jù)糾紛的原因、性質和特點選擇適當?shù)募m紛解決方式，以滿足不同的需求和價值取向；靈活多樣、成本低廉的非訴訟的解決方式，如人民調(diào)解、行政調(diào)解等能夠有效地減輕法院的訴訟壓力，克服和彌補訴訟制度程序繁瑣、成本高昂、實質合理等不足和弊端，可以更好地實現(xiàn)定紛止爭、化解糾紛之目的。

二、我國多元化解紛機制的現(xiàn)狀與評析

當前，我國的多元化糾紛解決機制已初具雛形，大體上可分為訴訟和ADR（Alternative Dispute Resolution，非訴訟糾紛解決程序）兩大類，而ADR還可以進一步劃分為若干類型。本文選取法院訴訟、人民調(diào)解、行政調(diào)解這三類典型的糾紛解決機制進行探討。

（一）訴訟解決機制

訴訟是法院依據(jù)法定的權限和程序，解決案件當事人之間權利義務爭議的、并由國家強制力保證實施的一種公共性糾紛解決方式。由于訴訟代表著國家司法權的行使，相對于其它糾紛解決方式，更具正統(tǒng)性和權威性，被視為維護社會公正的最后一道防線。長期以來，訴訟在我國的社會糾紛解決中占據(jù)著主導地位，但“訴訟在解決社會矛盾方面的所有優(yōu)勢與不斷積累的社會矛盾之間實在無法找到雙贏的平衡點”[②]。在當前社會轉型期社會矛盾糾紛呈現(xiàn)高發(fā)、多元的趨勢下，單一的訴訟糾紛解決機制越來越無法滿足社會的需求。一是訴訟案件的激增使法院的受案數(shù)量、范圍空前擴大，但囿于司法資源的有限性和訴訟程序的固有弊端，不可避免地滋生出積案高居不下、訴訟遲延、審判質量下降等問題；二是經(jīng)由訴訟解決的糾紛卻常因執(zhí)行難、上訴率高、申訴上訪等使矛盾糾紛并沒有得到有效解決，甚至引發(fā)新的矛盾。三是由于訴訟規(guī)則的確定性和訴訟結果的“非黑即白”，在許多民事糾紛的解決中難以達到情、理、法的統(tǒng)一，常與當事人的期望相去甚遠，使得當事人之間的關系難以修復。諸如此類弊端和不足，均已制約了訴訟在糾紛解決中作用的發(fā)揮，也危及到司法的權威性和公信力。

（二）人民調(diào)解解決機制

 “人民調(diào)解是糾紛解決的第一道防線，主要通過說服、斡旋、勸解等方式，使當事人正確認識和理解自己在糾紛中的是非責任、應當享有的權利和應當承擔的義務，理性地解決糾紛，從而達到維護當事人合法權益的目的。”[③]人民調(diào)解是我國法律法規(guī)規(guī)定的，通過下設于村民委員會和居民委員會的人民調(diào)解委員會來解決矛盾和糾紛的一種形式。20世紀80年代，人民調(diào)解曾經(jīng)是我國糾紛解決的主要手段。90年代以后，法院訴訟案件的數(shù)量逐年上升，人民調(diào)解糾紛的數(shù)量逐年下降。據(jù)統(tǒng)計：1990年，人民調(diào)解糾紛的總量為740.92萬件，同年法院訴訟結案的民事案件總量為184.97萬件；到2000年人民調(diào)解糾紛的數(shù)量為503.1萬件，同年訴訟結案的民事案件數(shù)量為341.85萬件。[2]究其原因主要有：一是人民調(diào)解協(xié)議的法律效力較低，且沒有法律上的強制力，極易導致當事人達成調(diào)解協(xié)議后反悔或拒不履行，從而動搖人們對人民調(diào)解解決糾紛的信心。因此，除了能夠即時履行的協(xié)議外,當事人寧可選擇訴訟解決，以避免徒勞無益的程序和難以執(zhí)行的結果。二是人民調(diào)解組織機構不健全、運行經(jīng)費嚴重短缺，也使得部分調(diào)解組織運行不暢、隊伍不穩(wěn)定、工作效力低下。三是調(diào)解機構人員專業(yè)化程度不夠、法律知識缺乏、調(diào)解不規(guī)范，導致調(diào)解的成功率下降。這些問題的存在導致人民調(diào)解解決糾紛功能的弱化，不利于矛盾糾紛在第一線的化解。

（三）行政調(diào)解解決機制

行政調(diào)解，是指包括行政復議、行政仲裁、行政調(diào)解在內(nèi)的幾種糾紛調(diào)解方式，主要由行政機關的相應部門來進行調(diào)解。行政調(diào)解相比人民調(diào)解具有更強的專業(yè)性和綜合性的優(yōu)勢，在糾紛調(diào)解上更易實現(xiàn)個案處理的實質公正。我國的各類行政機關一般都具有通過行政調(diào)解的方式解決糾紛的職權。但從實際情況看，目前的行政調(diào)解主要集中在交通事故、勞動糾紛、治安案件、消費者權益保護等方面，許多行政機關對民事糾紛持消極態(tài)度，動輒把糾紛推向法院。這主要是因為“法院與行政機關處理機制未形成有效的銜接，雙方缺乏溝通，依據(jù)的規(guī)則和程序以及對糾紛的認識和處理方式都存在極大的差別，法院對行政處理缺乏應有的尊重，而行政機關對于司法審查則缺乏正確的認識”[④]。同時，即便各類行政管理機關積極履行糾紛調(diào)解職責，“但無論何種類型的行政調(diào)解都存在一個重大的缺陷，即沒有法律效力并不約束當事人”[⑤]，也使得行政性糾紛解決機制的功能逐漸弱化。

三、構建和完善我國多元化解紛機制的路徑

（一）樹立多元化糾紛解決的理念

在當前我國社會矛盾和糾紛日益多樣化、復雜化的背景下，社會主體對糾紛的解決方式也不斷呈現(xiàn)出多樣性、多層次的需求。單靠任何一種制度、規(guī)則形式都不可能一勞永逸地解決所有的社會糾紛，多元化的社會現(xiàn)狀客觀上要求解決糾紛的方式、途徑、規(guī)范、手段的多樣化。即使在現(xiàn)代法治理念下，也“并不必須擯棄那些傳統(tǒng)的糾紛解決組織，而應將其有機地與司法訴訟機制融合為一個多元化的系統(tǒng)，以適應各種主體的多層次的實際需求。”[⑥]因此，樹立多元化的糾紛解決理念，根據(jù)民事糾紛的不同特點、主體之間的不同關系，構建多層次、多樣性的民事糾紛解決機制，無疑是適應我國社會現(xiàn)實需求的理性選擇。比如，對于一些熟人之間的小額糾紛案件，則可以選擇通過像人民調(diào)解這樣一些訴訟替代方案解決；對于一些行政領域的矛盾糾紛可以由行政機關來解決；對于一些爭議、標的較大或者涉及公共利益、集體利益、國家利益的民事糾紛，盡量通過訴訟途徑依法處理。在糾紛解決機制構建的指導思想上，我們應當加快以訴訟為核心的多元化糾紛解決機制建設，大力發(fā)展和完善民間調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁裁決等多層次、多渠道的糾紛解決機制，最大限度地發(fā)揮各種糾紛解決機制的獨特作用，實現(xiàn)社會矛盾糾紛的有效預防和化解。

（二）訴訟糾紛解決方式的完善

在我國構建多元化糾紛解決機制，絕不能削弱或忽視訴訟的功能和地位。在法治社會，訴訟仍然是最為重要的一種糾紛解決方式，依然是保障社會公正的最后一道防線。針對訴訟機制在化解糾紛中的不足和弊端，可以從以下幾個方面加以改革和完善：一是擴大簡易訴訟程序的適用范圍。賦予當事人選擇適用簡易程序的權利，使部分案情簡單、事實清楚、爭議不大的糾紛盡可能地通過簡易程序進行解決，以避免訴訟遲延。二是改革法院調(diào)解制度。在對民事案件的調(diào)解中，在不違背法律的原則和精神的前提下，法官可以主動引入或被動接受習慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約等民間法規(guī)范作為調(diào)解的依據(jù)，以提高調(diào)解結案的實效性。三是建立立案引導機制。法院在立案時，應向當事人說明案件糾紛的性質、可選擇的各種解決途徑及其特點、效果、成本等，合理引導當事人在訴訟與非訴訟途徑之間進行選擇，從而既可以實現(xiàn)案件的合理分流，又可以契合當事人的利益需求。此外，應當對法院在糾紛解決中的功能重新定位。雖然法院訴訟在社會糾紛解決機制中處于主導和核心地位，但這并不代表訴訟就可以解決或者適合解決所有的社會糾紛。法院不應包攬社會糾紛的解決，而應當為非訴訟糾紛解決機制發(fā)揮作用提供便利、創(chuàng)造條件，比如強化法院對非訴訟糾紛解決機制的指導和監(jiān)督，以保障非訴訟糾紛解決方式的公正。

（三）非訴訟糾紛解決方式的完善

當前，我國的非訴訟糾紛解決機制尚不發(fā)達，已有的糾紛解決機制還不能滿足糾紛解決的需要，有待進一步加強和完善。第一，加強和完善人民調(diào)解制度。首先，最高人民法院的司法解釋確認了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質，這是遠遠不夠的。要有效地發(fā)揮人民調(diào)解的作用，必須從制度構建上加以改進，“應在《民事訴訟法》所規(guī)定的人民法院對人民調(diào)解工作的指導的基礎上，將其制度化為一種司法審查確認程序，即當事人達成的調(diào)解協(xié)議，只要經(jīng)過法院的審查和確認，即具有強制執(zhí)行力”。[⑦]其次，推進人民調(diào)解的規(guī)范化建設，強化法院對人民調(diào)解的指導和監(jiān)督，消除人民調(diào)解的隨意性和任意性，確保運作過程的公正及結果的公正。再次，建立相應的監(jiān)督機制，確保國家對人民調(diào)解組織的財政支持，同時加大對調(diào)解員的培訓力度，提高他們的調(diào)解能力和素質，促進人民調(diào)解的健康發(fā)展和正常運行。第二，加強和完善行政調(diào)解制度。首先，“行政機關居中達成調(diào)解協(xié)議至少具有民事合同的性質，實際上應高于民事合同的性質，因為行政機關的調(diào)解具有專業(yè)性、權威性等應高于民事合同的性質，因為行政機關的調(diào)解具有專業(yè)性、權威性等優(yōu)勢”。[⑧]國家立法應當賦予行政調(diào)解協(xié)議具有一定的法律效力，從而使合法的行政調(diào)解協(xié)議獲得司法支持。其次，健全行政調(diào)解的法律體系，明確其調(diào)解的原則、范圍、程序、方法、效力以及法律責任等，以充分發(fā)揮行政調(diào)解在解決社會糾紛上的協(xié)調(diào)、指導、決策作用。

[注釋]

①范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年版第17頁。

②王雨本：《論多元化社會矛盾與多元化糾紛解決機制》，載《法學雜志》2009年第5期。

③謝暉，陳金釗：《民間法》（第一卷），山東人民出版社，2007年版第118頁。

④范愉：《當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發(fā)展》，載《學?！?003年第1期。

⑤宋振鈴：《社會轉型期多元化糾紛解決機制的構建》，載《沈陽建筑大學學報》（社會科學版）2007年第9期。

⑥范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年版第23頁。

⑦廖永安：《訴訟內(nèi)外糾紛解決機制的協(xié)調(diào)與整合》，載《云南大學學報》（法學版）2001年第3期。

⑧張樹義：《糾紛的行政解決機制研究》，中國政法大學出版社，2006年版第124頁。

[參考文獻]

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